之十：社会保险事业明显加强

2002/10/17 09:15

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　　社会保险制度是我国社会保障体系中的重要组成部分。中国的社会保险制度始建于50年代初，其标志是1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》。建国50多年来，特别是改革开放以来，我国的社会保险事业按照国民经济和社会发展总体规划稳步发展，基本上形成了以基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险和生育保险为主导的社会保险体系。社会保险力度明显加强，社会保险工作取得了显著成果。

　　一、基本养老保险确保离退休人员生活，社会化发放率逐年提高

　　新中国建立初期，我国就重视并开始建立社会保障制度。1951年，政务院正式颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，为50人以上的规模企业的职工提供养老、医疗、生育、工伤等方面的保障。1952年，我国政府为国有、集体等单位职工发放的保险福利费用总额达9.5亿元。1953年，政务院修改并发布了《劳动保险条例》，由此奠定了中国社会保障制度的基础。1954年，第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》第93条规定：“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险以保证劳动者享受这种权利”。这一规定为社会保障提供了基本的法律依据。

　　在以后的20多年里，我国相继在国有单位和城镇集体单位建立了职工退休制度，城镇职工养老保障体系初步形成。1978年6月，经全国人大常委会批准，颁布了《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》。1978年末，我国政府为城镇单位314万离退休退职人员发放离退休金超过17亿元，相当于当年发放全部职工和离退休人员保险福利费用总额的22.2%。

　　1982年，国务院发布《关于老干部离职休养制度的几项规定》。从1984年开始，一些地方开始实行企业职工养老保险费用社会统筹的改革，对均衡企业负担、保证养老金给付起到了重要作用，同时也揭开了我国社会保障制度改革的序幕。1986年7月，国务院发布改革劳动制度的四项规定，规定企业按合同制职工工资总额的15%、个人按不超过工资的3% 缴纳退休养老统筹金。从这一年起我国社会保障史上第一次建立起个人缴费制度。1989年末，我国城镇单位参加基本养老保险的职工为4817万人，企业中参加基本养老保险的离退休人员893万人。

　　1991年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，要求各级政府要切实加强领导，根据决定的精神，结合实际抓紧制定具体的实施方案，积极稳妥地推进企业职工养老保险制度的改革。到1992年末，经过一年多的不懈努力，全国有7775万企业职工参加了养老保险，比1991年末的5654万人增加了2121万人，增长37.5%；离退休退职人员中有1681万人参加了养老保险，比1991年末的1087万人增加了594万人，增长54.6%。这是近10年来参保人数增长最快的一年。1993年，党的十三届四中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次把社会保障体系作为建立市场经济体制的重要方面提出，确立了养老保险实行社会统筹与个人帐户相结合的原则，社会保障机构和基金经办机构分开的原则等。1994年，全国人大通过了《中华人民共和国劳动法》，其中第九章为“社会保险”内容，我国社会保险法制建设迈出重要一步。1995年3月，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，规定企业职工养老保险实行社会统筹与个人帐户相结合的原则，并提出了两种具体的实施办法，供各地结合实际情况进行选择性实践。1997年7月，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。这是我国社会保障制度改革的一个重要里程碑。1999年1月，国务院又发布《社会保险费征缴暂行条例》（以下简称《条例》），确立了目前中国企业养老保险制度的基本框架。《条例》中明确规定基本养老保险费的征缴范围包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，以及实行企业化管理的事业单位及其职工。

　　由于征缴范围的扩大，使参保人数进一步增加。1999年末全国参保职工为9502万人，比上年末增长12.1%；离退休退职人员参保人数达2984万人，比上年末增长9.4%。在此基础上，2000年末参保职工进一步增加到10448万人，比上年增长了9.9%；离退休退职人员参保人数达3170万人，比上年末增长6.2%。

　　2001年末，我国城镇单位中参加基本养老保险的职工人数达10802万人，比1989年末增加了5985万人，是1989年的2.2倍。城镇单位中参加基本养老保险的离退休退职人员达到3381万人，比1989年增加了2488万人，是1989年的3.8倍。

　　我国长期以来一直实行养老金由退休人员所在企业发放的办法。自1999年起我国开始试行养老金社会化发放，由各类商业银行通过其服务网点直接向享受养老保险待遇的企业退休人员发放养老金。2001年末，实行养老金社会化发放的人数达3122万人，社会化发放率达到98%，比上年末提高5.6个百分点。

　　二、基本医疗保险制度改革进展迅猛

　　我国现行的职工医疗保障制度始建于20世纪50年代初。国家机关、事业单位实行的是公费医疗制度，即职工的医疗费用全部由国家财政统一拨款支付。城镇企业单位实行劳保医疗制度，职工的医疗费用由企业支付。

　　20世纪80年代以来，各地开始探索医疗费用与个人利益挂钩、医疗费用定额管理和大病医疗费用社会统筹等改革办法。20世纪90年代初，有40多个城市在有关政策指导下进行了社会统筹和个人帐户相结合的医疗保险制度改革试点。1993年末全国参加大病统筹的城镇企业职工只有268万人，参加大病统筹的城镇企业离退休人员只有23万人。1997年，全国参加基本医疗保险的职工达到295万人，参加基本医疗保险的离退休退职人员74万人；参加大病统筹的职工1293万人，参加大病统筹的离退休退职人员99万人。在试点的基础上，国务院于1998年12月发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，决定从1999年初开始在全国范围内进行城镇职工医疗保险制度改革，建立城镇职工基本医疗保险制度，以取代原有的公费医疗和劳保医疗制度。基本医疗保险覆盖城镇所有用人单位，包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等）、机关、事业单位、社会团体以及民办非企业单位及其职工。各地区根据当地实际情况，可以规定将城镇个体工商户纳入基本医疗保险的范围。

　　随后的两年中，政府有关部门又接连下发了一系列有关文件，如：《城镇职工基本医疗保险定点零售药店管理暂行办法》、《城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》以及《国家基本医疗保险药品目录》等。

　　到2001年末，全国各类单位中参加基本医疗保险的职工人数已达5471万人，比试行的1993年增长了19倍；参加基本医疗保险的离退休人员达到1815万人，比1993年增长了78倍。

　　三、失业保险覆盖面不断扩大，受益人数不断增加

　　在计划经济体制下，中国城镇地区采取“低工资、高就业”的经济政策，失业压力不明显。自20世纪80年代中期我国开始改革用工制度以后，中国的失业压力逐步显现。1986年，为配合劳动合同制度的实行，国务院发布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，明确规定对国营企业中的四种职工实行待业保险制度，即：（1）宣告破产的企业的职工；（2）濒临破产的企业法定整顿期间被精减的职工；（3）企业终止、解除劳动合同的工人；（4）企业辞退的职工。这个规定的发布标志着我国初步建立了有中国特色的失业保险制度。

　　1993年4月，国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》，对1986年的规定进行了修改和补充。在这个规定中，将享受待业保险的职工范围扩大到七种，即：（1）依法宣告破产的企业的职工；（2）濒临破产的企业在法定整顿期间被精简的职工；（3）按照国家有关规定被撤销、解散企业的职工；（4）按照国家有关规定停产整顿企业被精简的职工；（5）终止或者解除劳动合同的职工；（6）企业辞退、除名或者开除的职工；（7）依照法律、法规规定或者按照省、自治区、直辖市人民政府规定，享受待业保险的其他职工。这一规定的发布和实施标志着我国失业保险制度进入了正常运行时期。1994年末，全国参加失业保险的职工人数为7968万人，有196万多人享受了失业保险，当年发放的失业救济金5亿元。在多年实践的基础上，国务院于1999年1月发布了《失业保险条例》，进一步完善了我国的失业保险制度，有力地促进了失业保险工作的广泛开展，为今后失业保险事业的发展打下了坚实的基础。1999年末全国参加失业保险的职工人数达9852万人，比上年的7928万人猛增了1900多万人，增长了24.3%；当年向271万人发放了32亿元失业救济金，当年领取失业救济金的人数和发放的失业救济金分别比上年增长了71.5%和60%。

　　到目前为止，我国的失业保险覆盖面已扩大到城镇地区的全部企业（包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业等)，以及部分事业单位。此外，1999年1月国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》进一步规定省级人民政府根据当地实际情况，可以决定将社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工纳入失业保险范围。这一规定体现了政府对享受失业保险人群的新定位。

　　近两年，参加失业保险的职工规模迅速扩大。2001年末，全国参加失业保险的人数已达10269万人，比1994年增加2301万人；当年向469万失业人员发放了83亿元不同期限的失业救济金。享受失业救济金人数比1994年末增加了近1倍半，比上年增长42%；当年发放的失业救济金比1994年增长了15倍，比上年增长48%。

　　四、工伤保险制度改革初见成效

　　我国企业在20世纪50年代初即建立了工伤保险制度（即1951年政务院发布的《劳动保险条例》），对在劳动过程中发生的事故伤害和职业病的职工提供收入补偿和抚恤。根据《劳动法》的有关规定，劳动部于1996年8月12日颁布了《企业职工工伤保险试行办法》，开始按社会保险方式对原有的企业工伤保险制度进行改革。工伤保险覆盖范围为所有企业及其职工。1994年至2001年，全国参加工伤保险的职工人数以平均每年18.7%的速度递增。到2001年末，全国参加工伤保险的职工有4345万人，比1993年增加近3倍。

　　五、生育保险使3000多万女职工受益

　　1951年政务院发布的《劳动保险条例》，对企业女职工生育待遇也作了明确规定。1955年政务院又颁发了《关于女工作人员生育假期规定的通知》，对国家机关、事业单位女职工生育假期进行了规范。1988年国务院发布《女职工劳动保护规定》，对女职工生育待遇进行了修订和完善。1994年，为配合《劳动法》的实施，劳动部发布了《企业职工生育保险试行办法》，决定对生育保险费用实行社会统筹，按照社会保险方式对企业生育保险制度进行改革，对生育保险制度的内容、标准、形式等方面进行了规范。1994年至2001年，全国参加生育保险的职工人数以平均每年25.6%的速度递增。2001年末，全国参加生育保险的职工为3455万人，比1993年的557万人增长了5倍多，比上年增长15%。