公共安全是保护人民群众生命财产安全、维护社会秩序、保卫国家安全的统称，公共安全体系是保护公共安全的一系列制度、保障、活动、机制等的集成。2013年11月党的十八届三中全会提出“健全公共安全体系”，标志着中国应急管理进入公共安全体系建设的新阶段；2015年5月十八届中央政治局就健全公共安全体系进行第二十三次集体学习；2016年1月习近平总书记在中央政治局常委会会议上强调，公共安全绝非小事，必须坚持安全发展；2017年10月党的十九大报告中提出“树立安全发展理念，健全公共安全体系”；2019年10月党的十九届四中全会再次提出“健全公共安全体制机制”。

安全发展是新时代公共安全体系建设的重要内涵和发展方向。2020年12月，习近平总书记在中央政治局第二十六次集体学习时强调：“坚持统筹发展和安全，坚持发展和安全并重，实现高质量发展和高水平安全的良性互动。”高质量安全发展，以不断满足人民群众对美好生活的需要为中心，通过健全公共安全体系，同时实现安全生产和高质量发展的双重目标。同时，需做好三方面任务：一是严控安全风险，夯实发展基础；二是创新安全治理，优化发展局面；三是稳健安全结构，持续良性发展。

江苏省常州市加快推进市域公共安全体系建设，出台《常州市公共安全体系总体规划纲要》，以践行安全发展理念、破解风险防控难题、实现城市长治久安。在此基础上，江苏省常州国家高新区（新北区）（以下简称“新北区”）率先试点，高点站位、立足区情、深度谋划，以清晰明确的思路和扎实有效的举措推进公共安全体系总体规划26个专项规划编制及其建设工作。

严控安全发展风险，夯实高质量发展的扎实基础

习近平总书记深刻指出，“安全是发展的前提，发展是安全的保障”。严控安全发展风险，守牢公共安全底线，才能为高质量发展夯实扎实基础。尤其当下，我国仍面临着诸多重大安全风险挑战，传统安全和非传统安全风险交织叠加，防范化解重大安全风险任重而道远，高质量发展仍面临诸多不安全的问题。基于此，公共安全体系的规划和建设是严控安全发展风险、守牢公共安全底线、夯实高质量发展扎实基础的实践需要。新北区在健全公共安全体系、严控安全发展风险的过程中，从人民群众反映最强烈的问题入手，着力抓重点、抓关键、抓薄弱环节，不断提高公共安全水平。

直面高危风险，深入推进安全生产专项整治。在全国统一部署开展安全生产专项整治三年行动、江苏省安全生产专项整治“一年小灶”“三年大灶”和各级督导巡查工作中，新北区直面全区高危风险，科学规划、系统布局，压降存量、防范增量，扎实深入推进安全生产专项整治各方面工作。

第一，积极推进“一年小灶”。新北区成立区安全生产专项整治行动领导小组和23个行业领域专项整治工作组，制定了《常州市新北区深入开展安全生产专项整治行动工作方案》《常州市新北区危险化学品综合治理方案》以及23个重点行业领域整治方案和3个片区治理方案，形成“1+1+23+3”的专项整治总体格局；区专治办制定了月度任务清单和工作简报，定期会商协调推进整治工作，23个行业领域和各镇（街道）通过拉网排查、专项执法、警示约谈等方式，不间断、全覆盖开展督查检查和明查暗访，确保隐患深入查、彻底改。

第二，深入部署“三年大灶”。在“一年小灶”常态化开展的基础上，新北区结合区情制定了《关于进一步深化安全生产三年专项整治工作的实施意见》，出台了《关于全面落实国务院安委会开展深化江苏安全生产专项整治指导工作的实施方案》，重点解决树牢安全发展理念、安全隐患排查整改、安全生产基层基础三方面突出问题；成立专项整治三年行动专班，定期开展工作调度，针对急难任务开展现场推进及会议协调等工作，助推专项整治深入开展。

第三，强化督导巡查。新北区全力支持配合江苏省、常州市安全生产专项整治工作督导巡查组督导检查，指导镇（街道）做好督导反馈问题的即知即改，督促巡视反馈问题整改牵头单位加快整改，并举一反三查不足，防止问题反复。

狠抓重点难点，重点领域安全整治成效显著。在常态开展行业领域安全监督管理和深入推进安全生产专项整治的过程中，新北区结合区情区况，狠抓重点难点，研判规律特点，主动探索创新，亮点频出并取得实效。

第一，燃气安全方面，新北区在常州全市率先对餐饮行业使用瓶装液化石油气的用户推广使用燃气报警系统和紧急事故自动切断阀，区政府对系统安装用户按照每户200元进行补助并由区政府支付5年日常检查和技术服务费。截至2020年6月，全区3578户使用瓶装液化石油气的餐饮场所基本实现燃气报警系统和紧急事故自动切断阀安装全覆盖，有效保障安全用气、规避事故发生。

第二，建筑安全方面，新北区在江苏全省率先全面启用建设工程智慧监管平台，深化智慧工地示范片区建设，利用物联网等先进信息化技术手段，实现施工过程相关信息的全面感知、互联互通、智能处理和协同工作，以提升行业监管和企业综合管理能力、驱动建筑企业智能化变革、引领建设施工项目全过程升级。

第三，特种设备安全方面，新北区针对全区学校、医院、大型商场等人员密集场所以及使用15年以上的老旧住宅电梯350台，建设公共场所电梯安全远程监测工程，免费安装远程监控物联网设备，逐步组建电梯大数据平台和应急救援联动平台，实现“事前预警、事中安抚与处置、事后追溯”三大功能。

第四，固废危废安全方面，新北区率先探索生态环境保护与安全生产工作联动机制，建立健全并有效实施项目源头审批、危险废物监管、环境治理设施监管等方面联动机制和联合执法、联合会商、联合培训等工作机制，加强应急管理、生态环境部门日常联动协调，促进危险化学品等重点领域的安全生产长效治理。

新北区开展“危污乱散低”企业专项整治提升行动

整顿“危污乱散低”，守牢“底线”和补足“短板”。“危污乱散低”企业（或作坊）是指属于以下五类违法违规生产企业：危，安全生产基础管理缺失，“三违”作业现象普遍，存在重大安全隐患和事故风险的企业；污，无污染防治设施或污染防治设施不完备、不能对产生的污染物进行有效收集处理的企业，不能达标或稳定达标排放的企业，以及没有治理价值的企业；乱，手续不全，不符合全区产业发展规划，不符合工业集中区产业发展方向，内部管理混乱、现场脏乱差、群众意见大、存在较大安全环保隐患的企业；散，未进驻工业集中区的小企业、小作坊以及低端、低效、落后产能的企业；低，按照企业综合评价，属于用地低效、利税较低的企业。“危污乱散低”企业的存在，极易引发生产安全事故、触及安全“底线”，既是安全生产的“短板”问题，也是城市发展的“风险点”，更是制约地区经济发展的“老大难”，亟待全面整顿、有效根治，以守牢“底线”、补足“短板”。

新北区率先深入开展“危污乱散低”企业整治提升，出台了《区“危污乱散低”企业专项整治提升工作实施方案》等文件，按照全面排查、分类整治、依法依规、限期到位的要求，一方面，依法整治取缔“危污乱”类企业，确保消除安全、环保隐患；另一方面，切实推进“散低”类企业整治提升工作，推动产业升级、提质增效。同时，强化社会监督，杜绝整治取缔的“危污乱散低”企业异地转移和死灰复燃，做到关停取缔一批、规范提升一批、整合搬迁一批、转型升级一批的“四个一批”。

具体实施中，成立双组长制领导小组，建立工作专班，通过“大数据+网格化+铁脚板+联防联控”排查整治模式，实施拉网式排查、全覆盖整治；区政府定期召开调度会、现场会、推进会，协调解决整治难题，完善低质低效企业腾退标准、集体土地房屋拆迁补偿办法、整治提升资金扶持办法、争取用地资源整合利用试点等政策，依法综合整治提升“危污乱散低”企业安全生产水平；在西夏墅镇生态织染工业园和春江街道百丈工业园试点开展集中连片整治，推进“危污乱散低”企业转型升级，打出除隐患、保安全、促发展的“组合拳”。截至2021年3月，新北区排查生产经营单位10775家，发现“危污乱散低”企业1093家，整治完成360家，有效推动产业结构调整，消除安全环保隐患，实现低效用地提质增效，促进全区经济社会高质量发展。

创新安全发展治理，开拓“安全×发展”的共治局面

创新安全发展治理，旨在构建既要安全、也要发展的良好格局，形成安全和发展互补互促，开拓“安全×发展”的多赢局面，其最终检验标准是切实提高群众在高质量安全发展中的获得感和满意度。基于此，公共安全体系的规划和建设是创新安全发展治理的实践要求。新北区将安全融入高质量发展建设和考核，通过聚共识、强组织、压责任、优方案、立机制、集民智、树标杆等多路径多渠道，落实主体责任，争取本质安全，并固化机制和制度，为经济社会高质量发展“保驾护航”，切实提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

“危污乱散低”企业的存在，极易引发生产安全事故、触及安全“底线”

健全责任体系，驱动社会全域全员践行安全主人翁精神。责任落实是安全发展治理的基础，也是安全共建共治共享的关键。新北区通过出台安全生产职责清单、任务清单、工作清单、考核指标等，有效健全责任体系，层层压实“五个责任”，驱动社会全域全员有效践行安全主人翁精神。

第一，压实党政领导责任。按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的要求，新北区出台了《区党政领导干部安全生产责任制职责清单》《区党政领导班子成员2020年安全生产重点工作清单》，明确党委和政府主要负责人同为安全生产第一责任人，细化党委政府领导班子成员安全生产职责，推动各级领导干部切实承担起“促一方发展、保一方平安”的政治责任。区委区政府高频率次召开区委常委会、区政府常务会议和安全生产调度会、推进会、现场会，区党政主要领导多频次督查检查、“四不两直”重点行业领域安全生产工作，引领安全生产工作纵深推进。

第二，压实属地管理责任。新北区制定出台了《园区、镇（街道）安全生产工作职责任务清单》《园区、镇（街道）履行安全生产工作责任考核评价指标》，明确园区和镇（街道）安全生产工作职责和考核标准；将安全生产目标责任列入区高质量发展综合考核内容，细化安全生产“一票否决”规定，标准更加量化，责任更加明确。

第三，压实部门监管责任。深化落实“三管三必须”的要求，新北区以机构改革为契机，在9个区级部门增设安全生产监管处，组建由分管区领导牵头的12个安全生产专业委员会，修订完善《新北区安全生产专业委员会工作规则》，制定出台了《区安委会成员单位安全生产工作职责任务清单》《区安委会成员单位履行安全生产工作责任考核评价指标》，并持续跟踪抓好督促落实，增强抓实抓细安全生产工作合力。

第四，压实企业主体责任。新北区有序推进“百团进百万企业千万员工”等安全生产专题宣讲，督促企业深入学习贯彻习近平总书记关于安全生产的重要论述和指示批示精神；指导企业全面落实省安委会印发的《落实企业安全生产主体责任重点事项清单》，推动建立全员、全过程安全生产责任制，加快做到“一必须五到位”，引领企业自觉履行主体责任。

第五，压实员工岗位责任。新北区加强对企业特别是高危行业主要负责人、安全管理人员、新进员工、特种作业人员的安全教育培训，多次召开危险化学品企业安全管理、双重预防机制建设、有限空间安全作业、粉尘涉爆企业安全管理等现场推进会、教育培训会；强化“两员”“三员”培训，督促员工增强安全意识、提高安全技能、落实安全行动，确保责任落实到一线员工。

完善机制制度，固化持续提升“安全效能”的法治环境。完善体制机制是落实安全工作、履行安全职能、提升安全效率、确保安全效果的重要路径。新北区针对安全生产“弱项”和安全监管“盲区”，完善相应的管理制度、工作机制、运行体制，全面提升安全效能。

第一，加强安全发展的相关制度建设并强化制度执行。结合安全生产专项整治“一年小灶”，新北区积极推进制度创新，先后制定出台了《区安全生产警示提示、督办、约谈等五项制度》《区行政执法全过程记录制度》等25项制度，涉及责任落实、高质量考核、隐患排查治理、属地管理、行政执法等方面，在健全完善安全生产制度体系上下足功夫。以此为基础，坚决做到铁的制度、刚性执行，对个别镇政府和个别部门实施安全生产警示提示、约谈、督办，督促其举一反三加强隐患排查整治，坚决守住安全发展的红线底线。

第二，完善政府统筹、部门监管的齐抓共管安全机制。新北区坚持区党政主要领导、分管领导定期调度专项整治工作，有效落实党政领导责任；完成区安委办实体化运作并增设专职副主任1名，区应急管理局增设综合监管处并配备工作人员3名，加大统筹协调、牵头督办力度；从各部门抽调人员组建区专治办，定期召开专项整治工作推进会，每月制定下发月度安全生产任务清单和工作简报，建立定期协商推进机制；各部门严格落实行政执法公示、全过程记录等制度，大力开展交叉执法、联合执法、精准执法，进一步提高安全生产监管执法效能。

第三，健全落实企业主体责任、保障行业领域安全的机制。以安全生产专项整治为契机，借助信息化平台等手段，新北区督促指导各类生产经营单位扎实推动排查和消除设备设施、工艺技术、安全设计方面的问题隐患，加快推进重大危险源企业安全生产信息化管理平台建设和危化品企业本质安全诊断治理专项行动工作，扎实开展双重预防机制和标准化建设，推进安全生产标准化与安全预防控制体系有机融合。

打造示范标杆，打通安全发展提速增效的“最后一公里”。安全发展治理的最终目标是营造安居乐业、幸福安康的生产生活环境，为人民群众提供更有保障、更可持续的安全感；而企业落实安全主体责任、确保本质安全，是强化全社会生产生活安全、打通安全“最后一公里”、促进安全发展提速增效的关键，也是安全发展治理的重要抓手。新北区高度重视企业安全生产能力和本质安全水平的提升，辖区内的各种大中小企业也在积极创新、锐意进取，探索安全发展的可行道路。其中，常州市朗盛有限公司（以下简称“朗盛”）是安全发展的示范标杆，通过中西合璧的安全生产管理模式压实企业主体责任，被国务院安全生产督导组列为江苏省安全生产专项整治先进典型，公司宣传片《著安全于文化》在江苏全省推广学习。

新北区朗盛有限公司中西合璧的安全生产管理模式

第一，以理念制度为基础，严谨高标。朗盛深植安全理念，构建安全文化，完善安全制度，提升价值认同。建立“定点定岗”的安全责任制度，逐级制定签署，管理层对风险研判后作出承诺并公告社会。建立“标准更严”的安全考评制度、创建数字化资质管理模块，建立员工资格能力矩阵数据库，达到“以能定岗”；建立“以人为本”的安全提醒制度，加装生命线系统，建立数字化作业证管理模块，提前绘制能量锁定流程图，规范作业，确保作业人员安全。

第二，以工艺安全为保障，科学高效。一是严谨分析评估：朗盛对新建项目全程开展工艺安全分析，提升工艺的本质安全指数。二是突出双重保险：对企业存在的重大危险源，朗盛坚持按照安全保险最大化的原则，强化安全管控。三是集中统一管控：由中央控制室统一对各关键节点的报警设备进行数据分析及监控管理，并持续强化控制室的主观能动性，建立“电控+手控”联动机制，切实提升工作的安全指数。

第三，以应急能力为防线，有备无患。一是应急职责体系全面精准：朗盛根据自身工艺特点及风险特性建立了系统全面的应急预案，根据员工岗位及安全职责制作配发“应急卡”，将自身的应急职责、执行的应急动作、所需的应急物资等信息进行标注。二是应急硬件设施科学完备：建立主消控中心，对分消控中心的数据进行收集、分析、处理；在门卫处设置“应急交底箱”，在化学品存储点设置“应急处置柜”，在厂区排水节点设置2500立方米的“事故应急池”。三是应急能力检验从细从常：组建公司消防队，定期由园区消防队进行封闭式训练并开展联合应急演练和考核。

第四，以社会责任为担当，共享发展。一是构建沟通纽带：朗盛每年组织公众开放日，邀请周边社区居民、在校学生等群众，深入厂区一线参观，以公众的关心关注倒逼企业安全工作的发展。二是注重经验共享：联合国际化学品制造商协会、园区应急管理部门及周边企业，成立“常州滨开区责任关怀分委员会”，委员会成员之间签署应急救援互助协议，制定了经验交流共享规范。

接下来，新北区将进一步选树安全生产示范企业，充分发挥典型示范引领作用，通过以点带面，切实解决“基层薄弱，基础脆弱”问题，实现基层和企业安全工作“有人管、有办法管，管得住、管得好”，推动企业形成有效落实安全生产责任的内生机制和长效机制。

稳健安全发展结构，创建高质量安全发展的战略规划

稳健安全发展结构，是统筹兼顾人、生产、安全、常态管理、危机应急、未来风险等综合因素，建构起适应国民经济发展水平、匹配应急救援任务、能够承受未来发展风险的格局。公共安全体系的规划和建设正是对稳健安全发展结构的实践回应。2021年6月9日下午，常州市委书记陈金虎赴新北区作安全生产专题宣讲时强调，坚持统筹发展和安全，把安全发展理念贯穿经济社会发展各领域和全过程，重点之一是要全力推进公共安全体系建设，树立“大安全”理念，形成“大安全”格局，加快构建系统可靠、全域覆盖的公共安全体系。

江苏省常州市委书记陈金虎赴常州国家高新区（新北区）作安全生产专题宣讲

在常州市公共安全体系“六横六纵六保障”规划蓝图的基础上，新北区坚持以统筹发展和安全为根本遵循，全面构建“全面安全”“系统安全”“长效安全”三位一体的公共安全体系，规划到2025年，初步建成对标先进发达国家水平的公共安全体系；到2035年，建成与基本实现社会主义现代化相适应的安全发展示范城市，为高质量发展走在前列奠定更加坚实的安全基础。

基于“多规合一、专规合总”的基本原则，在“六横六纵六保障”的总体规划架构之下，新北区精准部署涉及重点行业、高危领域、关键部位、敏感人群、核心环节的26个专项规划，具体包括危险化学品、工贸、油气输送管道、交通运输、消防、社会治安防控规划、特种设备、建筑施工、城市地下管网、城镇燃气、电力、公共场所和大型活动、自然灾害防治规划、公共卫生事件防治规划、食品药品、经济金融、农业农村、校园、医疗机构、养老机构、旅游、生态、安全社区标准化建设、公共安全信息化建设、全民安全宣传教育培训、应急产业发展的26个专项规划。

立足全流程，规划“全面安全”的顶层设计。新北区公共安全体系的“全面安全”立足全流程，坚持目标导向，由以社会安全为范畴的公共安全风险防控体系、以四类突发事件为对象的应急救援体系、以覆盖全域的标准化安全管理体系、以覆盖全员的安全责任体系、以全要素为支撑的科技体系和以全社会为主体的共建共治体系“六横”组成，旨在绘制公共安全体系的顶层设计蓝图，通过对公共安全风险“上游-中游-下游”以及突发安全事件“事前-事中-事后”的全流程管控制约、防范化解，促进“防救治”一体化，驱动高质量安全发展。

常州滨江经济开发区（以下简称“滨开区”）安全与环保监控预警一体化平台的建设，是新北区着眼全面安全、属地重点发力的典型。作为江苏省首批认定的14家化工园区之一，滨开区在聚焦“生态大保护、产业大转型、产城大融合”和打造“绿色生态、高端产业、幸福新城”的高质量发展标杆的过程中，以智慧园区建设为基础，开发建设安全与环保监控预警一体化平台，融合物联网传感、大数据分析、辅助决策支持等软硬件技术于一体，构建公共安全监控、预警、应急三大体系，现已基本达到监控做到全视角、预警做到全方位、应急做到全支撑的预期效果。2020年1月国务委员王勇来常州调研滨开区安全生产专项整治和安全防范工作，对该平台进行重点调研，并提出希望平台进一步完善功能，提高监管服务效率，通过政企同心、科技兴安，推动安全稳定的高质量发展。接下来，滨开区将进一步深化细化平台建设，加强新技术新装备应用，不断增强监测感知预警能力，扩大覆盖面，切实提升实战化水平，逐步建立健全覆盖全产业园区的智能化公共安全体系。

布局全要素，规划“系统安全”的顶梁之柱。新北区公共安全体系的“系统安全”布局全要素，坚持问题导向，由安全生产标本兼治、防灾减灾能力提升、公共卫生有效防控、社会安全齐抓共管、安全产业创新发展、安全服务专业精准的“六纵”组成，旨在加强公共安全体系的顶梁之柱建设，着力补齐短板、堵塞漏洞、消除隐患，护航高质量安全发展。

推进长江大保护和高质量发展齐头并进，是着眼系统安全、提升综合安全效能的标杆。常州长江岸线长25.8公里，尽管长度在江苏沿江八市最短，但新北区拿出“真金白银”，计划投入160多亿元进行保护，仅2020年就投入60多亿元，以最大的决心、最务实的举措推动长江大保护，系统推进“停、拆、绿、提、转”五大行动，现已把长江岸线500米范围内的生产企业一律关闭，签约关停沿江化工企业47家、安全拆除31家，沿江1公里内危化企业“清零”，有效破解“化工围江”；在此基础上推动长江岸线整治，生态岸线占比由70%增加到80%，沿江一公里范围内连片生态复绿，累计连片复绿超2700亩。与此同时，破立并举，推进滨江化工园区产业结构性转型升级，在全省率先完成转型升级发展规划和三年行动计划，通过省“一园一策”评定，成为全省首批认定的14家化工园区之一。接下来，新北区将从生态建设提质、产业转型提速、提园区能级提档、争创示范区提效的四个方面，高标准争创国家长江经济带绿色发展示范区。

着眼全周期，规划“长效安全”的顶配保障。新北区公共安全体系的“长效安全”着眼全周期，坚持发展导向，由树牢安全发展理念、提升安全法治水平、夯实安全基层基础、加强安全文化建设、持续有效安全投入、健全合理奖惩机制的“六保障”组成，调动各方主观能动性，旨在为公共安全常态化及其运行维护持续化提供顶配保障，稳固高质量安全发展。

应急物资储备保障是新北区着眼长效安全、落实顶配保障的关键。新北区在“十三五”期间相继建成常州城北应急物资储备中心、国家级综合应急救援队伍器材库、区环保局“绿盾工程”环境应急物资储备库及其微站点、抗洪救灾应急物资库、区住建局人防战备物资库，并扩大“应急交底箱”“微型消防站”覆盖面，地区突发事件应急处置能力明显增强。接下来，新北区将统一规划全区应急物资储备仓库和储备点，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急的原则，整合全区现有应急救援物资，建设综合性、集成式的区级应急救援物资储备中心，完善应急物资储备、调运及补充机制，细化储备管理要求，配套建设综合信息平台，确保非动力手工工具、个人防护装备、通信设备、交通设备等通用性救灾物资和工程抢险装备、消防装备等专业性救灾物资保障。

加强公共安全体系建设，是进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的时代要求。只有立足新发展阶段，牢固树立新发展理念，更好统筹发展和安全“两件大事”，才能不断提升公共安全体系建设的层次质效，为实现全面建设社会主义现代化国家宏伟目标提供更加有力的保障。当前，新北区已全面启动公共安全体系规划，将以更高的标准、更严的要求、更实的措施，推动公共安全体系工作取得实效，为推进全区“争当表率、争做示范、走在前列”和经济高质量发展夯实安全根基。

【作者唐钧，系中国人民大学公共管理学院教授、博导，中国人民大学危机管理研究中心主任；本文系常州国家高新区（新北区）公共安全体系规划研究项目成果之一，江苏省常州国家高新区（新北区）应急管理局对本文有贡献。】